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如何发挥人大在地方立法工作中的主导作用
责任编辑:佚名 来源:商丘市人大常委会法工委 发布时间:2017年03月14日

党的十八届四中全会决定 “健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。新修改的《立法法》第五十一条也明确规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”。发挥人大在立法工作中的主导作用,是在全面推进依法治国的新的历史起点上对立法工作的新要求,是新形势下加强和改进立法工作的一个重要的着力点,也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。对新获得立法权的设区的市人大常委会来说,也是一个全新的课题。

2015年获得地方立法权后,商丘市人大常委会本着突出地方特色、急需先立的原则,制定出台了商丘历史上第一部地方性法规《商丘古城保护条例》(下称《条例》)。该《条例》着力突出古城保护和利用,统筹兼顾古城保护与城市发展,注重古城非物质文化遗产的继承和发扬,从古城的保护范围、内容、措施以及规划、管理、利用等多个方面,构建了全方位的古城保护体系,对保护好管理好利用好古城,充分发挥商丘古城的影响力,彰显商丘古城独特魅力,维护国家历史文化名城地位具有重要的意义。《条例》的颁布实施掀开了商丘地方立法史的新篇章,开启了通过地方立法解决全市经济社会发展中存在问题的新模式,受到了各级领导和社会各界的充分肯定。通过这次比较成功的立法实践,我们也深刻地体会到发挥人大在地方立法工作中的主导作用必须着重落实在以下几个环节。

一、在立项环节发挥主导作用

立项是立法工作最基础的环节,立哪方面的法,解决哪些问题,立法后的综合社会效益如何,这些都是要在立项环节要思考的问题。地方人大在立项环节发挥主导作用,要做好以下几个方面的工作。一是要把握好立法项目是否属于地方立法权限。依法立法是地方立法工作最基本的要求,新修改的《立法法》对设区的市立法权限作出了明确规定,即“设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。而且根据全国人大法工委主任李适时的解释,这个“等”是指“等内”而不是“等外”,这个权限不得突破。所以准确把握地方立法权限,坚持依法立法,地方人大及其常委会必须发挥主导作用。二是要坚持党对立法工作的领导。人大工作是党的工作的重要组成部分,只有坚持党的领导,才能确保人大工作始终保持正确的政治方向。在地方立法工作中坚持党的领导,就是要紧紧围绕党委在地方经济和社会发展的重大决策部署选择立法项目,发挥立法的引领和推动作用。在立法工作中坚持党的领导还要做到在立法涉及经济社会重大体制和重大政策调整、社会关注度高、各方面意见分歧较大的重大问题时,应当提请党委决策。三是要注重倾听民意,解决人民群众热切期盼,坚持为民立法。我市在立法实践中把第一部地方性法规选择为《商丘古城保护条例》,就是很好的依据了以上几点。

商丘古城又称归德府古城,始建于明朝正德六年,距今已有500多年的历史,是我国现有保存最为完好的古代府城之一,被称为“一座漂浮在水上的古城”,是1986年被国务院公布为国家历史文化名城的核心区域,是全市人民心目中的无价之宝。作为商丘深厚历史文化底蕴的实物载体,古城不仅是商丘的名片,也是河南的一个名片。近年来,商丘市委市政府高度重视商丘古城保护工作,提出了“金三角”发展战略,把古城作为商丘城区发展的重中之重,着力打造“文化古城、特色古城、产业古城、生态古城”。同时,我市获得地方立法权后,人民群众和社会各界对通过地方立法来保护好、管理好商丘古城的呼声也越来越高。对此,市人大常委会在深入科学论证、广泛征求意见的基础上,报经市委同意后,将我市首个地方立法项目确定为商丘古城保护。选择这一立法项目既符合设区的市地方立法权限范围,又体现了对市委重大工作部署的贯彻落实,同时还积极回应了人民群众对立法的热切期盼,为实施市委确定的“金三角”发展战略提供了有力的法制保障。

二、在征求意见环节发挥主导作用

立法,从本质上来说就是要妥善处理好各种利益关系,对不同的利益诉求进行平衡,而妥善处理各种利益关系的前提就是要不断扩大公众的有序参与,建立畅通合理的民意表达和吸纳机制,确保民意在立法中的应有地位。党的十八届四中全会决定也明确要求健全立法机关主导、社会各方有序参加立法途径和方式。根据这一要求,市人大常委会在《条例》制定过程中进行了大范围、多层次的征求意见工作。同时,对各方面征求到的意见建议,市人大常委会均进行了深入细致的探讨和研究,能直接采纳的尽量直接采纳,能原则吸收的尽量吸收完善,不予采纳的也尽可能的做好解释,最大限度的凝聚了社会共识,为法规的贯彻实施打下了坚实的民意基础。一是多次召开会议听取人大代表、政协委员以及有关市直部门对《条例》的意见建议;二是初步建立了立法咨询专家委员会,吸纳城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、法学、语言文字等方面专家学者、法官、检察官、律师等建立咨询专家库,《条例(草案)》一审之后及时征求专家意见;三是针对《条例》中某些罚则的设定,专门委托睢阳区人大常委会征求睢阳区城市管理部门执法人员的意见建议。《条例(草案)》对破坏古城环境卫生等行为设定罚则时突破了省政府2003年颁布的河南省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法,由于《条例》颁布实施后,主要承担执法任务的是睢阳区城市管理部门执法人员,因此市人大常委会专门征求了有关基层执法人员的意见。基层执法人员认为,突破省政府实施办法有可能会造成社会接受度不高的问题,而依据省政府实施办法设定罚则可以使地方性法规与省政府规章更好的衔接,更有利于工作开展。经研究,采纳了这一建议,保证了法规的可操作性。四是及时向省人大常委会法工委汇报、征询意见,寻求指导和帮助。同时,我们还主动前往郑州、枣庄人大进行咨询,学习借鉴他们的工作经验。

三、在审议环节发挥主导作用

审议是立法活动中的核心工作,立法审议机制是否健全,审议水平和审议质量如何都直接关系到立法的质量。地方人大在审议环节发挥主导作用,一是要充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用。人大代表是人大工作的主体,地方立法工作必须充分发挥人大代表的作用。在法规草案起草环节要充分征求人大代表和常委会组成人员的意见建议,在法规草案审议环节要认真听取和记录人大代表及常委会组成人员的审议发言,会后认真研究,对上述意见建议能够采纳的要积极采纳,不能采纳的要做好解释说明。二是要发挥相关专门委员会和常委会有关工作委员会的作用。与立法项目相关的人大专门委员会和常委会工作委员会,与提出法规草案的职能部门工作联系紧密,对他们的工作有深刻的了解,这是人大专门委员会和常委会工作委员会的工作优势,这一优势要很好地融入到地方立法工作中。在法规草案起草环节,要积极主动融入,了解法规草案起草的指导思想、条款设置的目的、依据。在法规草案提请常委会一审之前,要对法规草案进行初审,提出初审报告,帮助引导常委会组成人员更好的审议。三是要发挥人大法制委员会的作用。人大法制委员会是地方立法的统一审议机构,既要做好对法规草案技术上的把关,还要分析研究常委会组成人员及社会各界对法规草案提出的意见建议,合理取舍。四是对审议过程中存在重大分歧,确实无法形成一致意见的,要及时向党委请示汇报,按照党委的决策引导审议过程。如《条例(草案)》中关于古城保护的范围问题,一审中常委会组成人员提出了多种意见和建议,一种是要求大范围划定古城保护区,在古城周边划定约46平方公里的保护范围,对古城及其周边现存的、已经发掘验证的和一些有历史记载但未经科学考古验证的文物古迹全部进行保护;另一种意见则认为城市土地有限,古城保护范围过大可能会影响城市建设和发展,强调古城保护要突出重点,保护范围划定在古城土城郭以内约6.6平方公里的区域。市人大常委会党组及时将这一情况向市委作了专题汇报,市委常委会综合各方意见后,立足古城实际提出了点面结合的保护模式,突出重点保护归德府古城,并在其周边区域划定建设控制地带,注重与城市发展规划、历史文化名城保护规划相衔接,兼顾了古城的保护和城市的未来发展,妥善解决了这一问题。

四、在法规实施环节发挥主导作用

法的生命力在于实施。立法机关不仅要重视法规的制定,更要关注法规制定后的实际执法效果,立法工作也不能仅仅限于立出法规文本,还要高度关注法规在实践中的运行过程。地方人大常委会在法规实施环节发挥主导作用,要做到以下几点。一是要抓好法规宣传工作。法规颁布之后,社会各界和人民群众是否能够准确把握法规的立法背景、立法目的和具体内容是法规能否有效实施的前提,因此必须将法规宣传工作摆上更加突出的位置,积极采取多种措施,综合运用多种媒体形式,营造浓厚舆论氛围。《条例》经河南省人大常委会审查批准后,商丘市人大常委会法工委与市政府法制办通过召开新闻发布会、发布《条例》的解读等,向全社会传达《条例》的立法精神、实质内涵和主要内容,教育引导广大人民群众自觉遵守《条例》的各项规定,取得了较好的社会效果。二是要抓好法规培训工作。要加大培训指导力度,重点对法规的具体实施单位及执法人员开展培训,使其能够在具体的执法工作中准确贯彻立法意图,取得预期的执法效果。《条例》颁布之后,商丘市人大常委会法工委联合市政府法制办、睢阳区政府召开了由市直有关职能部门人员和睢阳区相关执法人员参加的培训会议,开展对《条例》的解读学习,指导有关部门和人员全面掌握《条例》的立法精神及有关古城执法的各项具体规定,进一步增强了工作的准确性、主动性,为《条例》实施做好准备。同时要注意,在以上两项工作中,人大常委会是发挥主导作用,而不是主办或包办,法规宣传和培训、实施的主体是政府及其职能部门。三是要开展执法检查。《条例》颁布实施后,市人大常委会将按照一定的程序和标准,适时开展执法检查,对《条例》的实施效果、存在问题等进行跟踪、调查和评价,提出改进执法活动的意见。同时,通过执法检查督促基层执法部门进一步提高认识,严格按照《条例》的规定做好规范执法工作。四是要开展立法后评估。立法工作并非是指新法的制定,而是法规立、改、废、释的有机统一。法规颁布施行一定时间后,要对法规的合法性、合理性、可行性以及实施效果等进行分析评价,及时启动对法规的修改、解释,确保法规在运行中发挥应有的作用。


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